La certification des comptes des collectivités locales

Expert-comptable, commissaire aux comptes, membre du Comité secteur public du CSOEC

L’article 110 de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015, portant sur une Nouvelle Organisation Territoriale de la République (NOTRé), a prévu que la Cour des comptes conduise une expérimentation de dispositifs destinés à assurer la régularité, la sincérité et la fidélité des comptes des collectivités territoriales et de leurs groupements.

Cette expérimentation avait pour but d’établir les conditions préalables et nécessaires à la certification des comptes du secteur public local. Depuis 2016, la Cour des comptes conduit, dans cette perspective, des expérimentations dans vingt-cinq collectivités territoriales ou groupements volontaires. La Cour a publié un rapport intermédiaire le 16 juin 2019. Les expérimentations se poursuivront jusqu’en 2023 et aboutiront à la rédaction d’un rapport final destiné à éclairer le Parlement sur l’opportunité et les conditions d’une certification des comptes des collectivités territoriales et des groupements.

Un travail préparatoire à la fiabilisation des comptes :

Toutefois, la Cour des comptes considère que rares sont les collectivités du secteur public local qui seront prêtes à faire face à leurs obligations leur permettant d’établir des états financiers certifiables.  En effet, les diagnostics globaux d’entrée auprès des vingt-cinq collectivités expérimentatrices, soulignent l’importance du chemin qu’il reste à parcourir, y compris dans les plus grandes d’entre elles, pour que les états financiers fassent l’objet d’une certification avec ou sans réserve. 

Un premier axe d’amélioration concerne le périmètre des états financiers, et donc de l’entité comptable. Les collectivités doivent ainsi avoir une pleine connaissance des entités qui leur sont liées, quelle que soit la nature du lien et des risques financiers induits. 

La création d’un véritable dispositif de contrôle interne comptable et financier est le deuxième axe d’amélioration. En l’état actuel, il n’existe que peu de dispositifs de maîtrise des risques associés ou de structures dédiées au contrôle interne. Les processus de gestion, à commencer par les plus significatifs sont insuffisamment décrits de manière formalisée et documentée.  Enfin, un troisième axe d’amélioration consiste en l’urbanisation des systèmes d’information financière. Pour la Cour, les risques informatiques ne sont pas suffisamment maîtrisés. Ainsi, la fiabilisation des comptes doit faire l’objet de mesures rapides et d’envergure. 

De nouveaux modes « alternatifs » à la certification

Afin de permettre une fiabilisation rapide de leurs comptes, les collectivités sont invitées à tester d’autres modes « alternatifs » d’appréciation des comptes.

Ces modes sont inspirés de missions normalisées portant sur des comptes complets historiques, indiquées dans le référentiel normatif de l’Ordre des experts-comptables, dans un cadre public, telles que les missions suivantes :

• une mission de présentation des comptes ;

• une mission d’examen limité ;

• une mission d’attestations particulières sur les comptes de la collectivité.

Le développement des « modes alternatifs » d’appréciation de la fiabilité des comptes constitue une opportunité importante pour les experts-comptables. Ils sont d’ailleurs, dans le rapport de la Cour des comptes, formellement désignés comme la profession susceptible d’assumer ces missions alternatives à la certification des comptes. Et il est à noter que ces modes « alternatifs » auront vocation à se généraliser dans les prochaines années. 

Le calendrier de la mission

Sur le plan chronologique, la Cour des comptes propose trois phases dans la mission :

– la planification de l’audit ;

– la phase préliminaire à l’arrêté des comptes ;

– l’audit des états financiers.

Pour chaque phase, la Cour des comptes envisage la remise de livrables avec des échéances.

Pour la planification de l’audit : 

• une lettre de mission comprenant, notamment la nature et l’étendue des interven-tions prévues.

Au cours de cette phase, une réunion de lancement de la mission est prévue avec l’ordonnateur et le comptable public.

Pour la phase préliminaire à l’arrêté des comptes :

• une synthèse des constats (identification des risques, dispositifs de contrôle interne, sécurité des systèmes d’information, travaux d’audit anticipée, …)

• des recommandations à mettre en œuvre. 

Au cours de cette phase, une réunion de présentation des constats est prévue avec la collectivité.

Pour l’audit des états financiers :

• un rapport à l’ordonnateur ;

• des recommandations à mettre en œuvre ;

• des demandes d’ajustement, de retraitement dans les comptes et de correction des annexes ;

• une synthèse à l’organe délibérant ;

• ainsi qu’un rapport sur les comptes annuels.

Au cours de cette phase, deux réunions sont prévues : l’une de présentation des points d’audit et l’autre du rapport de certification à l’organe délibérant de la collectivité.

Ainsi, les livrables attendus devront permettre de prendre connaissance des travaux réalisés, des principaux constats et du niveau d’assurance que les prestataires retiennent. 

La vérification par phase

La Cour des comptes distingue les vérifications à effectuer pour chaque phase de la mission.

La planification de l’audit :

• contrôle du bilan d’ouverture ;

• revue des indicateurs et tableaux de bord financiers ;

• identification des événements majeurs de l’exercice ;

• identification des changements de méthodes comptables, d’estimations et de corrections d’erreurs.

La phase préliminaire à l’arrêté des comptes :

• prise de connaissance ou mise à jour de la connaissance des processus, du dispositif de contrôle interne et des applications ;

• évaluation des principaux risques (bruts et nets) ;

• revue des procédures mises en place pour prévenir le risque d’anomalies signifi-catives résultant de fraudes ;

• test des principaux contrôles réalisés ;

• vérifications de détail anticipées.

L’audit des états financiers :

• revue analytique des comptes incluant les budgets annexes ;

• test des principaux contrôles réalisés pour l’arrêté des comptes par l’ordonnateur et le comptable public ;

• rapprochements de données entre les applications « métier », celle de gestion financière de l’ordonnateur et Hélios ;

• exploitation des confirmations externes ;

• vérifications finales de détail, en particulier ; sur le respect de la séparation des exercices ;

• évaluation de l’incidence sur les états financiers des dérogations accordées à l’entité ;

• évaluation de l’incidence des flux réciproques entre budgets et de l’application de méthodes comptables différentes dans les budgets annexes.

Le rapport de fin de mission

La Cour des comptes propose aux collectivités de suivre un plan type de rapport de fin de mission. Ce rapport comporte plusieurs parties.

En introduction, une synthèse destinée à l’assemblée délibérante. Comme son nom l’indique, il s’agit d’une synthèse de la mission, destinée aux élus qui ne sont pas toujours des spécialistes des finances publiques. La synthèse doit également mettre en évidence les améliorations constatées au cours de la mission. 

Une première partie sur les diligences effectuées au cours de la mission. Cette partie doit décrire les principales diligences effectuées par le cabinet. En principe, il faut respecter le cahier des charges du marché. 

Une deuxième partie sur l’opinion du certificateur. La Cour des comptes distingue quatre situations différentes :

• une certification sans réserve ;

• une opinion avec réserves pour désaccord ou limitation ;

• une opinion défavorable pour désaccord ou limitation ;

• une impossibilité d’exprimer une opinion.

Une troisième partie sur les fondements de l’opinion. La Cour des comptes distingue pour cette partie deux points :

• le référentiel de l’audit ;

• l’indépendance (rappel des règles d’indépendance ; et liste des services rendus par le certificateur autres que ceux fournis à la collectivité dans le cadre de la certification.

Une quatrième partie sur les observations. Dans cette partie, le certificateur formule des observations pour attirer l’attention du lecteur sur des informations fournies dans l’annexe. Doivent être présentées la nature et la portée des observations. 

Une cinquième partie sur les justifications des appréciations et points clés de l’audit.

L’objet de cette partie est d’exposer les points clés de l’audit.

Une sixième partie sur les responsabilités de l’ordonnateur et du comptable public relatives aux comptes annuels. Cette partie rappelle simplement les responsabilités de l’ordonnateur et du comptable. 

Une septième partie sur les responsabilités du professionnel du chiffre relatives à l’audit des comptes annuels. Cette partie présente les responsabilités du professionnel du chiffre. Elle présente la démarche et les méthodes du certificateur.

Enfin, pour que l’expérimentation soit utile, il importe que la phase de certification expéri-mentale et conventionnelle se déroule dans des conditions les plus proches possible d’une véritable certification légale. Il doit donc être souligné que, à la différence de l’activité de contrôle des comptes des administrations publiques, qui représente une prérogative de puissance publique, l’activité de certification des comptes publics locaux constitue « une activité marchande, qui doit respecter les règles de la commande publique et de la libre prestation de services ». 

à paraître

Guide du rôle des experts-comptables dans la certification des comptes des collectivités locales.

www.bibliordre.fr

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