Quelles attentes pour la clientèle du secteur public ?

  • décembre 2018
  • Numéro : 526
  • Thématique(s) : congrès
Expert-comptable et commissaire aux comptes, vice-président du club secteur public au CSOEC
Diplômé d'expertise comptable, associé Axes Audit Expertise et conseil, membre du club secteur public du CSOEC

L’expert-comptable est confronté à une question lancinante : quels sont les besoins et les attentes de mon client ? Le secteur public local n’échappe pas à cette interrogation. Dans le cadre de l’atelier du 73e congrès de l’Ordre portant sur « L’expert-comptable et les collectivités locales : partenaires des enjeux de transformation », nous avons cherché à apporter des pistes de réflexion pour permettre à nos consœurs et à nos confrères de trouver des réponses.

Nous avons ainsi répertorié cinq principales attentes pour rechercher des axes de réponse :

• une attente pédagogique ;

• une attente de sécurité générée par la fiabilité des informations financières et comptables ;

• une attente en matière d’organisation ;

• une attente d’aide à la gestion allant de la décision au suivi, jusqu’au contrôle ;

• une attente prospective pour l’avenir de la collectivité locale.

Une attente pédagogique

En règle générale, le citoyen souhaite obtenir à la fois plus de services publics de bonne qualité et payer moins d’impôt. Les élus sont donc confrontés à la difficulté de « faire mieux avec moins ». Les services sont constamment à la recherche de l’optimisation de leur action.

L’équilibre du budget est complexe à atteindre lors de sa préparation, les arbitrages sont de plus en plus difficiles. L’exécution du budget devient vite source de frustration à tous les niveaux. 

Ainsi, certaines réalisations doivent être repoussées dans le temps, voire abandonnées, ce qui occasionne des frictions non seulement entre les élus, mais aussi entre ces derniers et les citoyens qui sont aussi des contribuables.

Les fonctionnaires territoriaux doivent adapter les moyens, tant humains que matériels, à la demande croissante des citoyens, sans pour autant disposer d’une manne financière qui paraissait acquise il y a encore peu de temps, ce qui occasionne des frictions avec les utilisateurs des services publics et une impossibilité de valoriser efficacement les meilleurs agents.

Les citoyens doivent accepter que les services publics soient en adéquation avec les contraintes relevant de l’intérêt général et des capacités financières liées aux ressources fiscales. 

Aussi, afin que chacun puisse appréhender et comprendre le mécanisme des finances locales, l‘expert-comptable peut intervenir pour expliquer de manière pédagogique les enjeux et les contraintes des finances publiques. L’équilibre des comptes tant dans la phase d’élaboration du budget que dans son exécution, n’est pas l’affaire du seul adjoint aux finances ou des comptables. Il est l’affaire de tous. L’élu en charge d’un projet doit veiller à l’équilibre de son financement présent et futur, dans un environnement élargi à l’ensemble du territoire de l’entité dont il est l’élu.

Pour répondre aux attentes du secteur public local, l’expert-comptable doit faire preuve de pédagogie et, notamment :

• former sur les thèmes financiers, comptables et fiscaux pour permettre le dialogue sans a priori de langage et faciliter la compréhension mutuelle :

• éduquer les élus, de manière simple, en vue de leur permettre de comprendre les mécanismes de bonne gestion, en impliquant les services financiers des collectivités locales et les comptables publics ;

• aider les fonctionnaires territoriaux en charge des finances et de la comptabilité, pour leur permettre de communiquer tant avec les élus qu’avec les autres services de l’entité dans laquelle ils interviennent, en impliquant l’agent chargé des finances et le comptable public ou en devenant formateur pour le CNFPT (Centre National de Formation de la Fonction Publique Territoriale) dans le cadre d’une commande publique effectuée par cet organisme. L’aide aux agents en charge des services opérationnels, pour leur permettre de dialoguer avec les élus, les services financiers et les citoyens est également à envisager ;

• assister les collectivités locales dans la communication à caractère financier, auprès du conseil (municipal, départemental, régional, communautaire, syndical, …) et de la population (bulletin périodique, site Internet, réunion d’information, …).

Une attente de sécurité générée par la fiabilité des informations financières et comptables

Les élus ont une certaine confiance envers les comptes présentés, tant le compte administratif que le compte de gestion, parce qu’ils sont, dans la quasi-totalité des cas, réguliers. Mais cette régularité est-elle suffisante ? Comment peut-on concilier la régularité avec la fiabilité, d’une part, l’exhaustivité, d’autre part ?

Bien que les administrations publiques locales doivent répondre à l’obligation de fiabilité, de sincérité et d’image fidèle de leurs états financiers, la communication financière et comptable réalisée par les entités du secteur public local, s’apparente trop souvent à de la propagande. Le citoyen ne lui apporte généralement que peu de crédit, au contraire, il considère, d’une part, que la fiabilité des informations produites est faible, d’autre part, que cette communication est orientée, voire fait l’objet d’une manipulation.

Malheureusement, bien que des efforts aient été fournis depuis plusieurs années par certaines collectivités locales, il apparaît que les informations financière et comptable produites par les entités du secteur public local sont peu fiables, en témoignent les constatations faites par la Cour des comptes 1 qui mettent en exergue l’écart « entre le degré insuffisant de fiabilité du contrôle interne, des procédures comptables et des systèmes d’information financière et le niveau à atteindre pour simplement rendre les comptes « auditables ».

L’expérimentation de la certification des comptes des collectivités territoriales et de leurs groupements, conduite jusqu’en 2022 par la Cour des comptes, conformément à la volonté du législateur 2 participe à l’amélioration de la fiabilité des comptes produits par les entités du secteur public local.

Pour répondre à l’attente de sécurité financière et comptable du secteur public local, l’expert-comptable doit notamment :

• assister la collectivité locale dans la mise en place d’un contrôle interne efficient, en liaison, pour la partie comptable, avec le comptable public concerné ;

• effectuer un diagnostic financier et comptable des comptes de la collectivité locale (budget principal et budgets annexes), de ses satellites (EPL, associations subventionnées, …) et de ses engagements envers d’autres entités telles les EPCI dont elle est membre s’il s’agit d’une commune, ou ses membres s’il s’agit d’un EPCI ou d’un syndicat mixte, en liaison avec les comptables publics concernés ;

• auditer les satellites subventionnés ;

• assister la collectivité locale dans l’inventaire et le suivi de son patrimoine.

Une attente en matière d’organisation

Après la révolution de 1789, l’organisation des services publics était relativement simple puisqu’elle était binaire : d’un côté, les services assumés par l’Etat et de l’autre les services rendus par les communes placées sous la tutelle de l’Etat. Dès la fin du XIXème siècle, les collectivités ont su innover en mettant en place, toujours sous le contrôle étatique, des mutualisations avec les syndicats : les SIVU (syndicat intercommunal à vocation unique) et SIVOM (syndicat intercommunal à vocations multiples). Après la deuxième guerre mondiale, de nombreux services publics se sont créés dans ce contexte. Ce système jacobin, centralisateur, a été contesté principalement pour son inadaptation aux évolutions économiques, techniques et sociétales. Cela a conduit, en France, aux actes successifs de décentralisation avec une réorganisation de la conduite des services publics. 

Le point d’étape aujourd’hui est la suppression de la tutelle de l’Etat (mais pas le contrôle), une redistribution des compétences de l’Etat vers les collectivités et la mise en place de nombreuses interrelations entre les différentes collectivités. 

Exemple

Au niveau communal, c’est la mise en place parfois contraignante d’une structure pivot –  l’intercommunalité – avec  les compétences obligatoires ou contraintes et les compétences facultatives retirées aux communes. 

Certaines intercommunalités se sont constituées sur des bases quantitatives, selon un nombre minimum d’habitants de 15 000, – et non selon des logiques de territoire. 

Force est de constater que le mille feuilles des structures ne s’est pas simplifié et aujourd’hui  il ne semble pas encore stabilisé puisque, principalement au niveau des communautés de communes et communautés d’agglomération, les compétences à incorporer suscitent des débats dans leurs contenus, leurs contours, leurs limites pour ne pas ôter des prérogatives aux communes. 

Les transferts de charges et de ressources donnent lieu parfois à des évaluations complexes impliquant des expertises. L’incorporation dans la nouvelle communauté des engagements, des dettes, des particularités et spécificités des différentes composantes ne peut se résumer en une simple addition. Une analyse est requise. Dans ces conditions, la majorité des EPCI ont des difficultés à proposer un projet de territoire pourtant nécessaire, finaliser un pacte financier stable, établir des projections pluriannuelles, proposer un plan pluriannuel de fonctionnement. 

Exemple

Si les piscines municipales deviennent de la compétence intercommunale, les tarifications doivent être harmonisées mais dans quel sens ?  Est-ce un alignement sur les tarifs les plus faibles ou sur les tarifs les plus élevés ? La réponse a une dimension sociale au regard du projet territorial et une dimension financière car elle impacte l’équilibre financier de l’EPIC. 

Si certaines évaluations peuvent être réalisées sans trop de difficultés, d’autres peuvent s’avérer plus complexes. 

Exemple

Quand un service municipal transféré à l’intercommunalité était logé dans un bâtiment avec un autre service municipal, comment répartir les charges de bâtiment ?  Quels critères doit-on retenir ? : les superficies en fonction des mètres carrés, des taux d’occupation, des volumes (pour le chauffage)….  L’appel à des experts spécialistes du calcul et de l’analyse des coûts peut être utile.

Par ailleurs les collectivités sont invitées à poursuivre leurs efforts de mutualisation au regard de la réduction des dépenses publiques. Les exemples de mutualisation sont nombreux.  Ils portent soit sur des équipements techniques (mise en commun d’un véhicule technique entre plusieurs collectivités, par exemple), soit sur des services (un secrétariat de mairie partagé entre 2 ou 3 communes avec un numéro de téléphone commun et une permanence alternée sur les différents sites). 

Si le principe des mutualisations semble simple, il est nécessaire qu’il soit bien organisé pour être simultanément efficace et efficient engendrant une réduction des charges à service équivalent ou au maintien des charges avec un service plus performant. Un apport extérieur neutre peut s’avérer souvent utile pour allier à la fois l’équité économique du contrat de mutualisation avec les précisions juridiques pour éviter toute contestation.

Une attente d’aide à la gestion allant de la décision au suivi, jusqu’au contrôle

Les décisions des élus se fondent en général sur leurs connaissances de leur environnement, alliées aux compétences professionnelles des services selon les arbitrages suivants : faire ou ne pas faire, quoi faire, comment et où ? Toutefois, lorsqu’il a des enjeux importants financiers, sociaux, organisationnels, lorsque le sujet est plus technique, plus spécialisé, un éclairage externe s’avère opportun non pas pour dénoncer ou marginaliser les services, mais au contraire pour enrichir les bases de chaque décision et évaluer avec plus de précisions les conséquences induites directes et indirectes. Cet apport extérieur résulte de connaissances et d’expériences parfois dans un contexte différent (expériences dans le secteur lucratif) sans être totalement opposé. Savoir calculer des coûts de revient ou proposer des prix de vente peut aider dans le choix de la tarification des services en fonction des objectifs fixés par le maire. La restauration scolaire peut être équilibrée par une subvention interne fixée par le maire, le solde devant se répartir sur les usagers soit avec un tarif unique, soit avec des tarifs par tranche de revenus, soit avec des tarifs proportionnels aux ressources des usagers avec un plancher et un plafond. 

La comptabilité budgétaire est nécessaire mais non suffisante pour permettre le pilotage de la collectivité par les élus. D’autres méthodes et outils sont nécessaires telles que la mise en place de tableaux de bord, le suivi des projets en mode gestion par objectif avec des autorisations de programme et des crédits de paiements. Il en est de même pour la gestion ou la renégociation des emprunts en faisant appel à des conseillers financiers indépendants des banques. C’est également l’instauration d’une véritable gestion patrimoniale pour connaître tous les biens durables utilisés dans la collectivité en quantité et en qualité et optimiser leur utilisation. C’est une autre façon de vivre le dicton « seul on va plus vite mais ensemble on va plus loin ». Cet accompagnement doit œuvrer à une meilleure performance de la collectivité.

La conduite des collectivités ne peut se réduire à la maîtrise des données comptables et financières même certifiées. Des indicateurs qualitatifs, des mesures d’impacts sont nécessaires dans l’esprit de la LOLF et de la déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789. C’est la démarche – sans doute difficile – de l’évaluation des politiques publiques qui peut être accompagnée.

Une attente pour l’avenir de la collectivité locale

Les élus en charge de responsabilité (le maire, le président de l’EPCI, les adjoints…) sont souvent accaparés par la gestion du quotidien surtout dans les petites collectivités avec des préoccupations basiques telles que la saleté dans un quartier, les trous dans une voirie, le panneau signalétique retourné, le bruit des voisins… la liste peut être longue. De ce fait, si les services techniques sont relativement réduits, c’est l’élu qui doit instruire toutes les demandes et répondre en direct à la plupart des sollicitations.

Dans ces conditions plus particulièrement observées dans les petites collectivités disposant de peu de services administratifs, techniques et sociaux, l’élu peut avoir des difficultés non pas à penser à l’avenir de sa collectivité mais à structurer, ordonner toutes les ambitions qu’il a avec ses collègues.  Les élus savent qu’ils ne pourront pas tout faire, qu’il faut choisir, arbitrer avec 3 grandes tentations :

• un arbitrage en fonction de l’urgence. On décide d’intervenir parce que les dégâts sont déjà là ou parce qu’il y a un risque significatif avec des conséquences importantes proches ;

• un arbitrage par le financement. La carotte, c’est-à-dire la ou les subventions promises pour telle ou telle réalisation peut conduire à sélectionner et engager des projets au détriment d’un critère d’utilité sociale locale ; 

• un arbitrage électoral avec l’ambigüité qui peut se cacher derrière ce critère qui, à première vue, pourrait paraître démocratique, voire participatif. C’est une décision qui répond à une certaine demande mais l’urgence électorale est le plus souvent à très court terme et oublie les effets induits des engagements pris. L’urgence électorale peut être amenée à négliger la maintenance et à repousser des urgences moins visibles, avec des reports plus coûteux. 

Il est très dangereux de repousser le renouvellement périodique des équipements pour répondre à ces différentes urgences. 

La très grande majorité des élus ont dans leur tête une prospective. Ils ont cette prospective comme monsieur Jourdain connaissait la prose. Dans une période de mutation importante et rapide, exigeant une réactivité des élus, il convient d’organiser cette prospective. C’est le plan pluriannuel d’investissement (PPI) avec son complément indispensable le plan pluriannuel de fonctionnement (PPF) réalisé en début de mandat, actualisé, corrigé périodiquement, chaque année, avec le DOB (document d’orientation budgétaire) et si possible, évalué en fin de mandat. 

Une tâche que tous les candidats doivent initier dans leur campagne électorale pour ancrer leurs discours dans la réalité : c’est l’esquisse du PPI. Si les électeurs ont retenu le candidat, ce plan en préparation sera précisé et finalisé, avec une démarche collaborative, dans la mesure du possible, puis validé et communiqué. 

Ce PPI sera structuré autour de deux enveloppes principales : la première est d’un montant constant pour chaque année pour le renouvellement des équipements. C’est le maintien en l’état de l’outil de travail et de services de la collectivité. La deuxième enveloppe est destinée aux projets nouveaux. L’expert-comptable peut être également présent pour aider à réaliser ces documents. 

***

Répondre aux cinq attentes du secteur public telles qu’elles ont été exposées doit permettre à la démocratie d’être toujours vivante et actuelle par sa transparence, sa rigueur, sa fiabilité, sa performance. A travers ces attentes, on perçoit l’objectif de donner aux citoyens la possibilité de trouver du sens à leur collectivité et de partager des projets de territoire. Enfin, cinq attentes légitimes pour permettre aux élus de ne pas subir, d’assurer le passé et ses engagements, de gérer le présent avec efficacité et d’anticiper l’avenir pour une collectivité durable. 

 

1. Cf. 6eme rapport annuel sur la situation financière et la gestion des collectivités territoriales et de leurs établissements publics, en date du 25 septembre 2018.

2. Cf. article 110 de la loi 2015-991 du 7 août 2015, portant sur la Nouvelle Organisation Territoriale de la République, dite loi « NOTRe ».

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